שלום רב,
התייחסות מרכז השלטון המקומי
סימוכין: פנייתכם בדוא"ל מיום ה-31 בינואר 2023
בהמשך לפנייתכם שבסימוכין, הננו מתכבדים להשיב על שאלותיכם בנושאי התאגוד האזורי ורשויות שטרם התאגדו, כדלהלן.
תאגוד אזורי
עמדת מרכז השלטון המקומי בנושא הינה:
א. יש לבטל את מגבלת ה-30 תאגידים, המבוססת על פרדיגמה שגויה מקצועית, שאינה מבוססת בראייה בינלאומית, אשר השלכותיה לא נבחנו מקצועית בהליך דיו-דיליג'נס ראוי, ואשר תועלותיה אפסיות.
ב. כל איחוד תאגידים, בוודאי של 33 התאגידים שהומלצו לפטור מתאגוד אזורי ע"י הממונה על התאגידים ברשות המים, נדרש להתבצע בהסכמת התאגידים המתאגדים, תוך הסדרת מערך תמריצים ממשלתיים, ותוך בדיקה חשבונאית, משפטית, קניינית, ותפעולית מוקפדת של השלכות המיזוג ותוצאותיו.
התאגוד האזורי מבוסס על גישת רשות המים, לפיה בניהול במשק המים והביוב העירוני קיים יתרון לגודל בלבד[1], ועל מנת למצותו יש לקדם את מתווה התאגוד האזורי. לאור זאת, פרסמה רשות המים בחודש אפריל 2020 את מפת התאגוד האזורי המוצע על ידה, שעיקרו צמצום מספר התאגידים ל-30 באמצעות איחוד תאגידים.
מרכז השלטון המקומי הציג פעמים רבות, את חוסר-הסבירות בגישתה זו של רשות המים.
ראשית, בצמצום מספר התאגידים כמוצע על ידי רשות המים, קיים אלמנט משמעותי, שלמיטב ידיעתנו רשות המים לא נתנה דעתה עליו – והוא החשש לפגיעה קשה בשירות לתושב. העמדת מספר התאגידים על 10-15 תאגידים בכל הארץ, כפי שמבקשת רשות המים להשיג בסופו של תהליך, יוביל לכך שתאגיד אחד בלבד, ישרת כמות גדולה מאד של כ-20-25 רשויות בממוצע (!). ההרחבה המשמעותית של דרישת השירות למספר רשויות רב, והיעדר יכולת לקבל שירות פיזי, שעתיד לפגוע דווקא בקשישים ובחלשים, עלולה להוביל לכך שהתאגיד לא 'יספור' את הצרכן, כשהדבר יפגע קשות בתושבים רבים ביותר.
שנית, רשות המים התעלמה פעמים רבות, חרף מספר פניות שהעברנו, מהצגת ניתוח דיו דיליג'נס, כמקובל בהליכי מיזוג ורכישת חברות, בו היא בחנה את משמעויות מיזוג תאגידים. רשות המים לא העבירה את התכניות העסקיות הרב-שנתיות של התאגידים האזוריים לאחר המיזוג, ולא העבירה כל נתון המראה כיצד ייראו הפרמטרים הפיננסיים והתפעוליים השונים של התאגידים האזוריים ואת ההשלכות המשפטיות והקנייניות של הליכי המיזוג. להבנתנו ובחינות מעין אלו כלל לא בוצעו. כלומר, הרגולטור סירב לבדיקת משמעויות החלת הרגולציה שהוא ביקש להחיל.
שלישית, גישת רשות המים בדבר קיום אבסולוטי של יתרונות לגודל באיחוד תאגידים, סותרת את חוות דעת של פרופ' זליכה מחודשים אוגוסט וספטמבר 2019. פרופ' זליכה ביצע בדיקות אמפיריות, על בסיסן קבע כי "משק תאגידי המים נמצא מעבר לנקודת האופטימום, בה מנוצלים היתרונות לגודל באופן מיטבי, ובגדלים הנוכחיים של תאגידי המים קיים דווקא חיסרון לגודל. היינו, הגדלה נוספת של התאגידים, באמצעות צמצום מספרם, תפגע ביעילות התאגידים".
ראוי לציין כי הדבר קיבל ביטוי אף בדו"ח הביקורת שפרסם המבקר עצמו. בדו"ח הוצגה סקירה בינלאומית, לפיה ברוב המוחלט של המדינות שסקר הדו"ח, מספר התושבים בהם טיפל תאגיד בודד בממוצע, היה נמוך בהרבה מ-300,000 תושבים – שהינו מספר התושבים בהם יידרש לטפל תאגיד אזורי ממוצע, לאור אימוץ מתווה רשות המים. משמע, התיזה של רשות המים לפיה השגת התייעלות במשק מים וביוב עירוני מחייבת הגדלת מספר התושבים פר תאגיד, אינה מתוקפת בראייה בינלאומית.
רביעית, פרופ' זליכה הציג בחוות דעתו את הסיכון הפיננסי העלול להתממש עקב יישום מתווה התאגוד האזורי: העובדה כי תאגידים יציבים יידרשו לממן תאגידים חלשים מהם, עלולה לפגוע ביציבותם הפיננסית לאור הגדלת הסיכון בפניו הם ניצבים ע"י הגופים המממנים. הגדלת הסיכון עלולה אף להעלות את מחיר המים, לאור העלייה במחיר ההון. ערעור היציבות הפיננסית עלולה לפגוע באמינות אספקת מוצרים חיוניים כדוגמת מים וביוב.
חמישית, השוואת הפרמטרים הכלכליים שנסקרו בדו"ח המבקר הראו, כי ללא יוצא מן הכלל, ביצועיהם של התאגידים החד-רשותיים טובים בהרבה, לעתים בפער מהותי,
ביחס לתאגידים רב-רשותיים. לדוגמא, פחת הגביה בתאגידים חלשים חד-רשותיים, נמוך מפחת הגביה בתאגידים חלשים רב-רשותיים, ומכאן שאף אם ננטרל את המצב הסוציו-אקונומי, מתווה רשות המים לקיום תאגוד האזורי, אינו מוסיף אלא אף גורע. שיעורי הרווחיות, העמידה בתכנית ההשקעות, והעמידה בתנאי פטור – כל הפרמטרים הללו נמוכים באופן משמעותי בתאגידים רב-רשותיים ביחס לתאגידים חד-רשותיים; היקף התמיכות הממשלתיות בתאגידים רב-רשותיים גבוה בהרבה; שיעור ניכר מהם מוגדרים כתאגידים זכאיים המחייבים את תמיכת המדינה, ועוד. הווה אומר, תאגידים אזוריים רבים אינם מתפקדים בצורה ראויה – צמצום מספר התאגידים עלול להאיץ מגמה זו אף לתאגידים שמתפקדים כיום כראוי.
שישית, היבט נוסף לתאגוד האזורי הינו ניסיון משרד האוצר הדוחף את המהלך, להתנער מאחריות לטיפול במשקי מים וביוב בעייתיים ברשויות חלשות, ומהקצאת תקציבים שתיתן מענה לבעיה, תוך הטלת האחריות על משימה לאומיות מסוג זה, דווקא על רשות מקומיות אחרות ועל תושביהן. המדובר במהלך לא-סביר, שהשלטון המקומי לא יוכל להסכים לו.
שביעית, במקביל לסיכונים ולבעיות במהלך התאגוד האזורי, מוסכם על הכל – אף על רשות המים – כי הוא לא יוביל להפחתת תעריף המים (אלא ב-1-2% בלבד, לדעת הרשות). רשות המים אף הצהירה לפני מספר שנים בוועדת הכלכלה של הכנסת, כי היא למעשה החילה על התאגידים נורמות תפעוליות המשקללות 15 תאגידים בלבד, ומשכך – היתרון הכספי במהלך מוצה. כאמור לעיל, לדידנו לא רק שלא צפויה הפחתה תעריפית, אלא אף קיים סיכון משמעותי לייקור דרמטי תעריף המים, לאור ערעור יציבות תאגידים קיימים ויציבים.
לאור כל האמור, נראה כי מתווה רשות המים בנושא התאגוד האזורי, תוך צמצום מספר התאגידים ל-30, לוקה בחוסר-סבירות קיצוני, ואף עלול להוביל לכאוס בתחום. נבקש להזכיר כי תאגידי המים והביוב, הינם בבעלות מלאה של הרשויות המקומיות. כבעלים הן זכאיות ואף מחויבות להבין את מלוא הסיכויים והסיכונים למשק המים והביוב העירוני במהלך התאגוד המומלץ. יתר על כן, ראשי הרשויות מהווים הכתובת לתושביהן עבור מתן כלל השירותים העירוניים, ובתוך כך שירותי מים וביוב. מתוקף אחריות זו של הרשויות המקומיות, השלטון המקומי לא יוכל להיות שותף לקידום מהלך שיפגע אנושות בתאגידים ובמשק המים.
רשויות שטרם התאגדו
עמדת מרכז השלטון המקומי בנושא הינה:
- נדרש להגדיר רשויות המנהלות את משק המים והביוב הרשותי בצורה נאותה, באמצעות בחינת עמידתן בפרמטרים כלכליים-הנדסיים מקובלים. הרשויות המקומיות העומדות בפרמטרים מקצועיים אלו יקבלו אפשרות להקמת תאגיד רשותי, לחילופין רשות המים תהא מוסמכת לתת להן פטור מהקמת תאגיד.
- רשויות שלא יעמדו בקריטריונים הנ"ל יתואגדו בתאגוד נכסי בתאגידים אזוריים. יינתנו מענקים/ תבוצע רכישת נכסים בגין הצטרפות לתאגיד, כמקובל עד עתה.
בשיחות עם הממשלה בנושא, הצביע מרכז השלטון המקומי על כך, שישנן רשויות מקומיות המנהלות את משק המים והביוב באמצעות מחלקת מים וביוב בעירייה, באופן מופתי – אף אם לא הקימו לשם כך תאגיד מים וביוב. את החשיבות העליונה יש לתת, לדידנו, לניהול תקין של משק המים והביוב, שייבחן לאור פרמטרים מקצועיים, ולא להקמת תאגיד לכשעצמו - דבר שאיננו ערובה לתפקוד תקין של משק המים והביוב העירוני.
לראייה, פחת המים – המבטא השקעות תשתיתיות נאותות – נמוך בחלק מן הרשויות שטרם התאגדו, ביחס לחלק ניכר מהתאגידים הרב-רשותיים. הדבר אף אמור ביחס לערכי כינון, לנתוני גבייה ועוד, ומכאן שהתאגוד איננו חזות הכל.
בעבר אף ביקשנו מספר פעמים מרשות המים, לבצע בחינה של פרמטרים פיננסיים ונורמות תפעול ברשויות שטרם התאגדו, שכן ייתכן ומשק המים והביוב העירוני באותן רשויות לא מתואגדות, מתפקד כראוי אף ללא תאגוד. לא התקבל על כך מענה ראוי.
קידום השיח בנושאים הנדונים בשלוש השנים האחרונות
בהמשך לשאלתכם בנושא, מאז חודש ינואר 2020 התקיים אמנם שיח ניכר עם משרדי הממשלה, אך לצערנו הוא טרם הבשיל לכלל סיכום הסוגיות הפתוחות במשק המים והביוב העירוני. השתלשלות השיח מתוארת להלן (מצורפים בזאת מסמכים רלוונטיים).
ברבעון הראשון של שנת 2020, ביקשה רשות המים לקדם חקיקה שתחייב ביצוע של תאגוד ותאגוד אזורי. למרות שבהליכי מיזוג ורכישת חברות, מקובל לבצע הליך דיו דיליג'נס שיבדוק את המשמעויות הפיננסיות, התפעוליות, המשפטיות ועוד של ההליך – רשות המים התעלמה מדרישתנו החוזרת והנשנית לבצע בדיקה מחויבת-מציאות זו. היא ביקשה לקדם את המהלך, חרף היעדר הוראות מנהליות המבהירות כיצד יש לבחון ולבצע המיזוגים, וחרף התנגדות דירקטורים בתאגידי המים והביוב. כל זאת, ועל אף מגבלות מגפת הקורונה שפשתה באותה עת, ביקשה רשות המים לבצע בתוך 4 חודשים בלבד (!!) (זמן איחוד תאגידים ממוצע לוקח כשנה-שנתיים לפחות). מרכז השלטון המקומי עמד על חוסר הסבירות הקיצוני במהלכי רשות המים, בפניותיו לחכ"ל שטייניץ, שר האנרגיה דאז. המהלך לא קודם עקב חילופי גברי בתפקיד שר האנרגיה.
עם כינון הממשלה ה-35 בחודש מאי 2020 וכניסת ח"כ אלקין לתפקיד השר למשאבי מים והשכלה גבוהה, הוחל בשיח אינטנסיבי בנושא הנדון. התקדמות השיח הניבה הסכמות עקרוניות, הן בסוגיית התאגוד האזורי והן בסוגיית הרשויות שטרם התאגדו, שהיו מקובלות על המשרד למשאבי מים, משרד האוצר, רשות המים והשלטון המקומי. לאור הסכמות אלו, התקיים במחצית השנייה של שנת 2020 שיח מעמיק על פרטי הנושאים, בכדי להגיע לסיכום סופי של הנושאים הנידונים. התפטרותו של השר אלקין בחודש נובמבר 2020 עיכבה את המשך השיח, ופיזור הכנסת חודש לאחר מכן עצרה אותו באופן מוחלט למשך חודשים מספר.
עם כינון הממשלה ה-36 וכניסת ח"כ אלהרר לתפקיד שרת האנרגיה, התקיימה עימה פגישה בנושא בחודש יולי 2021. השרה הנחתה להמשיך את השיח עם מנכ"ל משרדה, וביקשה להציג בפניו את העקרונות שהוסכמו בין השלטון המקומי לבין משרדי הממשלה, על מנת להגיע למיצוי הנושא. למרות זאת, ולמרות הסיכום שבוצע בתקופה זו יחד עם שרת הפנים, בדבר המשך קידום מתווה המוסכם עם השלטון המקומי, השיח בנושא התנהל בקצב איטי ביותר, בין היתר לאור חילופי גברי בתפקיד מנכ"ל משרד האנרגיה.
ראוי לציין, כי בתקופה זו ביצעו משרד האוצר ורשות המים "סיבוב פרסה", והציגו עמדות הסותרות הסכמות מפורשות של האוצר ורשות המים, אך לפני חודשים ספורים קודם לכן. האוצר ורשות המים טענו לפתע, כי עקרונות המתווה להם הסכימו במחצית השנייה של שנת 2020 – ואשר עליהם כמעט חתמו, אילולא סיבות טכניות בדמות התפטרות השר אלקין ופיזור הכנסת – הינם "עקרונות לא טובים" ואף "גרועים ביותר". הדבר לא תרם לקידום השיח בנושאים הנדונים.
בחציון הראשון של שנת 2022, התקיים סבב שיחות נוסף עם מנכ"ל משרד האנרגיה וכן עם הסמנכ"ל במשרדו (כיום, מנהל רשות המים). השיח הניב הסכמות עקרוניות על בסיס המתווה שכמעט סוכם בשנת 2020, הסכמות שאף אושרו עקרונית בישיבת הנהלת מרכז השלטון המקומי מחודש יוני 2022. ואולם, פיזור הכנסת באמצע שנת 2022 מנע את המשך השיח וההגעה לסיכומים.
מאז כינון הממשלה ה-37 ובשבועות האחרונים ביתר שאת, התחדש השיח עם אנשי רשות המים ומשרד האוצר, במטרה לסכם את כלל הסוגיות הפתוחות בנושא.
ראוי לציין כי ועדת השרים לענייני חקיקה, דנה ביום ה-19 בפברואר 2023, בהצעת חוק החתומה ע"י 35 חברי כנסת, שתכליתה ביצוע שינויים בחוק תאגידי המים והביוב – הן דחיית מועדי התאגוד והתאגוד האזורי, והן ביטול מגבלת 30 התאגידים האזוריים. המשך השיח של השלטון המקומי עם משרדי הממשלה, יבוצע לאור שינוי החקיקה המסתמן, אם ולכשיאושר.
[1] תשובת רשות המים לדו"ח הראשון של פרופ' זליכה מה-26 באוגוסט 2019.
